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马福云:激活社会组织 创新社会治理模式

发布时间:2019年03月08日    来源: 理论网


    编者按:十八届三中全会《决定》指出:“要改进社会治理方式,激发社会组织活力”,当前社会结构发生变化,社会治理模式的创新已经迫在眉睫,从政府管理到社会治理,变单向管理为双向治理,体现了政府理念的转变,激发社会组织的活力,使社会多元主体参与到社会治理之中,构建与社会主义市场经济相适应的社会治理模式,社会治理作为一个热点引发了广泛讨论。由此,理论网记者采访了国家行政学院社会和文化教研部教授马福云。
    记者:十八届三中全会提出,要改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全公共安全体系等,提出这些改革目标的背景是什么?
    马福云:1978年改革开放以来,中国经济快速增长,经济社会逐渐转型。在经济社会转型过程中,中国的经济与社会结构发生了变迁,这些变迁逐渐积累带来了经济社会结构本质性、跃迁式地变革。例如,随着非农产业的发展,第一产业在中国国内生产总值中的比例从1978年的28.2%下降到2012年的10.1%,第三产业的比例同期则从23.9%上升到44.6%;而在就业结构中,第一产业就业劳动力所占比例从1978年的70.5%下降到2012年的33.6%,第三产业就业比例同期从12.2%上升到36.1%。非农业的发展推进了城镇化进程,2011年中国城镇人口首次超过农村人口,比例达到了51.3%,更多的人们居住生活在城镇,而不是农村。这是中国几千年人们生产生活方式的巨大变迁。
    诸多变革对中国建立在计划经济基础之上,依托个人所在单位进行管理的“总体性”社会形成冲击。中国社会结构在不断分化中,从一个政治、经济、社会高度重合的一元化社会向政治、经济、社会相对分离的多元化社会转变,也从一个相对平等的社会向不平等程度日益加深的社会转变。这使得个人从“单位人”更多地转化为“社会人”,个人除了在工作单位从事就业之外,其他更多的社会需要还须依靠自己的努力在单位以外的经济、社会领域获得。基于个人职业、收入、地位等的差异,整体社会分化为不同的社会阶层、社会群体,城乡之间、地区之间、阶层之间的差异性日益增强。
    在市场经济条件下,个人更多地依靠市场竞争来实现个人的社会价值。但是,个人自身和家庭条件等的各种差异使得竞争不可能完全平等,人们的不满情绪就可能由此放大。特别是少数处于有利地位的社会群体利用不正当手段积聚大量社会财富,还有各种“炫富”行为,这导致了广大民众,尤其是庞大社会底层的强烈不满。在经济社会转轨中,原来具有多重保障的产业工人失去了原有优势,进入市场就业带来的被剥夺感及不满情绪增多。同时,有些人在比较中认为自己所得与其对社会的贡献相比偏低,或者比主观认为应得、比其他群体所得相比偏低,使得相对剥夺感增强,不满情绪增加。这种不满情绪的畸形发展导致不同阶层、群体之间信任度降低,尤其是较高收入阶层、强势群体与较低收入阶层、弱势群体之间产生出对立倾向,整个社会的矛盾容忍度和群体宽容度下降,不同群体之间容易产生一些结构性张力,社会问题增多,社会中就潜伏着矛盾和冲突的可能。近年来,各种群体性事件多发、易发已经体现出这种社会现实。因此,要改变原有社会管理模式,变社会管理为社会治理,创新有效预防和化解社会矛盾的新体制机制,健全社会公共安全体系。
    记者:社会组织在社会治理中具有重要作用,那么,通过什么途径才能够更好地发展社会组织?
    马福云:改革开放以来,中国社会组织得到快速发展。但是,总体看来社会组织发展依然存在不少问题,主要包括社会组织发育不足,管理中的缺位、错位与越位现象并存。现有社会组织存在二元分化,一方面有着政府背景的社会组织行政化,甚至走向行业垄断;另一方面,民间社会组织可用资源缺乏,作用发挥受到诸多制约。
    为解决这些问题,更好地发展社会组织,首先,要推进政府职能转变,打破政府包揽一切社会公共事务的做法,改革政府包揽社会治理的传统方式,理顺政府与社会组织的关系,将社会自我管理和服务的领域真正还权或赋权于社会,为社会组织发育发展提供更多的空间和领域。其次,在社会组织管理上突破门槛拦截,精简登记审批,采取备案制与分类登记管理相结合的做法,放宽人数、规模、资金等标准要求,推动社会组织设立的便捷化。再次,在社会组织监管上注重管理的过程化,强化社会组织自律,健全组织法人治理结构,完善组织运行评估监督制度,打破“一业一会”的垄断做法,完善社会组织良性竞争以及淘汰退出机制。最后,在社会组织资源获得上,探索建立以政府采购、定向委托等不同方式向社会组织购买服务的机制,以及建立社会组织提供服务的成本性收费机制,为社会组织发展提供必要的资源和支持。
    记者:从政府管理到社会治理,政府本身应该怎样调整角色、转变职能?
    马福云:从政府管理发展到社会治理,其中表现出政府对自身认识的极大提升。这意味着政府已认识到在社会治理中,其仅仅是其中的治理主体之一,除了政府主体以外,其他社会治理主体,例如经济组织、社会组织、公民个人等也需要参与其中,与政府组织形成社会治理的合力,共同推动整体社会治理的发展。
    从政府管理到社会治理,要求政府调整自身角色,转变职能,从“全能”政府向“有限责任”政府转型,将市场和社会能够承担职能和发挥作用的领域逐渐交给市场与社会主体,并逐步以法治手段规范不同领域及其主体之间的权利义务关系,推动社会共同治理的发展。同时,政府承担宏观经济调控、维护社会秩序、提供社会服务、推动社会治理等基本职能,转型为服务型政府。
    为达到这一目标,首先,需要政府转变管理理念,从传统的行政主导、政府管制理念转变为行政引导、社会治理的理念,克服“全能政府”下的家长式管控,代之以社会治理多主体参与的多元合作共治、满足民众多元需求的服务理念。其次,需要优化政府职能,在厘定政府职权基础上,优化政府部门间的职能分工,规范权力运行的流程,并通过政府绩效评估制度,提高权力运行的公信力和科学化水平。最后,强化政府服务能力,借助通讯网络等信息化渠道进一步推进政府的公共服务向更加便利、更易得到、更有绩效的方向发展,并通过政府管理流程再造,更好地为民众和社会提供公共产品和服务。
    记者:习近平总书记曾指出“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了”,为什么说社会治理的重心在基层?
    马福云:社会治理的重心在基层,这是由基层社会治理的特点所决定的。
    首先,基层社会治理是政府管理、社会协同和居民自治的联结点。基层社会是个熟人、半熟人社会,政府的政策、法规,社会的道德、风俗,人们的心理、情感等因素都在发挥作用,而政府与社区、规范与情感、组织与个人、公共领域与私人领域等杂糅在一起,表现出多元、杂合的特征。基层治理搞好了,政府、社会和民众协同互动就具备了扎实的根基。
    其次,基层社会治理覆盖整体社会治理事务的各个侧面,是全覆盖式治理,除经济发展、政治稳定等之外,基层社会治理几乎覆盖整体社会治理的各个领域,涉及政府管理和民众社会生活的各个环节。“上面千条线,下面一根针”,基层是社会的单元细胞,基层社会治理的状况决定了整个国家的状况,只有基层社会治理取得成效,整个国家或社会治理就具备了深厚的基础。
    第三,基层社会治理直接和普通民众打交道,在落实政策时需直接面对民众诉求,解决政策落实过程中的问题,处理涉及民众切身利益的社会事务,例如维护社会稳定、社会综合治理、矛盾纠纷调解等。这就需要协调上级政策与民众利益之间的关系,兼顾民众诉求和利益。基层社会治理是引发矛盾冲突问题的源头,只有从基层入手才能从源头上防范和化解社会问题,奠定源头治理的基石。
    总之,基层社会治理是政府、社会和民众联结的基点,是社会治理的单元和细胞,是社会矛盾冲突的源头、社会稳定的根基。因此,只有搞好基层社会治理,整体社会治理才能奠定扎实的根基、深厚的基础和源头治理的基石。
    记者:构建与社会主义市场经济相适应的社会治理模式,存在什么难题?
    马福云:在社会主义市场经济确立并逐步走向完善的基础上,中国需要构建与社会主义市场经济相适应的社会治理模式。当前,在治理模式构建中主要存在以下难题:
    第一,社会治理主体间的管理责任不明,发挥作用的边界不清。在治理理念上,人们对社会治理主体的角色与职能认识存在差异,不同社会治理主体的地位作用尚未形成常态化的制度安排,主体间协作及合作存在问题。在实践中,政府拥有强大资源动员能力,习惯于“包揽一切”、“亲力亲为”的工作方法;而社会组织、城乡社区、人民群众主动参与社会管理的积极性不高,也抱有“政府万能”的理念,习惯于“有事找政府”。
    第二,政府社会治理的机构、职责及管理方式有待改善提升。政府社会治理机构的职责、编制、岗位等有待澄清落实,各级政府、政府各部门的职责及事权存在重复、交叉甚至冲突等情况,事权划分不细。社会治理所需要的各种资源仍然集中在上级政府、集中在权势和要害部门。政府在社会治理中习惯于经验式管理,重视批资金、上项目,搞评比达标、检查和验收等行政化管理方式。
    第三,社会组织培育管理滞后,功能发挥不佳。虽然社会组织登记程序在尝试简化,但是社会组织的登记注册的困难仍未得到彻底解决,有的地方为规避风险,反而提出非常繁琐的设立及管理要求,出现了过度管理现象。一些官办社会组织直接承担政府职能,甚至与政府部门合署办公、无偿使用政府服务机构场所等,“行政化”色彩浓厚,“去行政化”步伐缓慢。民办社会组织受资金、管理、场所等方面的限制,发挥功能有限,不能满足社会需求。政府购买社会组织服务规范程度低,使得民办社会组织在竞争中处于不利地位。
    第四,民众社会需求提升,社会服务远未能满足群众要求。伴随经济社会发展,民众社会需求不断升级。但是,受发展程度、政绩观等因素影响,不少地方仍然致力于发展经济,公共服务型政府建设缓慢,多数地方政府习惯于亲自提供公共服务,服务提供方式单一化,调动社会各方面积极性不够。公共服务偏重维稳,在政法、监控、信访、治安等方面大笔投入,教育、就业、医疗、社会保障等方面投入不足,人民群众怨言较多。
    记者:为什么说社会治理模式的创新迫在眉睫?
    马福云:伴随中国经济转轨、社会转型,中国的社会结构发生变化。职业结构从农业转向非农产业,城乡结构从农村转向城镇,家庭结构核心化、小型化,消费结构分化升级,原有工人、农民、知识分子的社会阶层结构分化为复杂而多元的社会阶层。
    在此背景下,中国原有的行政化管理模式需要转型。长期以来,我们习惯于政府主导的行政化管理,政府大包大揽,几乎所有社会事务管理都由政府管理应对。但是,原有政府管理模式和组织架构已经不能满足社会分化而导致的多元主体各种个性化需求。而且,伴随经济社会发展,以及社会的多元分化,各种社会矛盾、社会风险大增,突出表现为近年来的社会突发性事件、群体性事件多发,政府主导的应对式应急管理遇到很大挑战。因此,必须从社会多元分化、社会结构变化的现实出发,在政府主导的基础上,尊重社会多元主体,例如企业、社会组织、公民自身的愿望,动员更多社会主体参与社会管理,实现社会的共同治理,推动社会治理模式转型。
    记者:创新社会治理模式的方向是什么,怎样变单项管理为双向治理?
    马福云:创新社会治理模式的方向是动员支持更多的社会治理主体参与到社会治理中来,以改变主要依靠政府进行自上而下进行行政化管理的状况,建构党政主导下的经济组织、社会组织以及民众个人共同参与社会治理,在多元社会治理主体之间形成协调协作关系,以保证社会整体利益的最大化,实现政府与社会对公共社会生活的合作关系,使得政府与民众之间的关系达到和谐共赢。
    变单项管理为双向治理,要解决社会治理模式建构中所存在的主要难题,其主要做法包括:
    首先,明确社会治理不同主体的职责,界定其发挥作用的边界。澄清人们理念上对社会治理主体的角色与职能的认识,对不同社会治理主体的地位作用及其协作机制形成常态化的制度安排,推进不同主体之间的合作。实践中,在坚持党委领导、政府负责,强化党政责任的基础上,要改善党政主导的策略和做法,防止其包揽一切,对社会领域、公民私领域的过度管控,调动社会治理其他主体积极发挥协作功能,例如推动企业承担社会责任,推动社会组织发挥社会服务作用,推动公众积极参与社会治理。
    其次,提升政府社会治理能力,推动政府自身转型。科学界定政府社会治理的机构、职责,推动政府社会管理机构的整合优化,理顺各级政府、政府各部门的职责以及事权,科学配置政府社会治理职责与资源。政府从满足民众基本需求的角度,完善社会福利政策,保障全体民众,尤其是弱势群体的基本需要。同时更多地从管理转型监管,推动政府的经济管理、社会事务管理的优化,向经济、社会放权,实现从集运动员和裁判员于一身到裁判员的转型,以政府社会管理服务能力的提升满足民众社会服务需求。
 第三,培育发展社会组织,提升社会组织的功能作用。针对当前社会组织发展中的问题,有针对性的推进社会组织的分类管理。培育发展源于民众自助互助要求的草根性社会组织、服务于困难群体、弱势群体的利他型社会组织。促进官办社会组织的管办分离,推动其和政府部门分离,按照自身职能定位要求转向行业管理和服务。通过规范政府购买服务,促进政府资源依照法定规范和程序转向社会组织,促进社会组织获取资源,规范管理并提升管理服务能力。
    第四,推动基层民众的再组织,促使其有序参与社会治理。广大民众是社会治理的重要主体之一,要强化民众的公民意识,提升民众自我管理、自我服务的能力,推动基层民众有序组织起来,建立基层社区组织,通过组织化手段合理反映民众诉求和愿望,建构政府与民众有序互动的渠道,强化政府管理服务和民众需求的有序衔接,保障民众依法行使自我管理权力,强化社会参与、社会协作能力,奠定基层社会治理的根基。
    记者:从“管理”到“治理”一字之差,体现了怎样的一种进步?
    马福云:从“管理”到“治理”一字之差,却从中体现出了党和政府对政府与社会关系认识上的巨大进步。
    从管理和治理两个概念本身涵义上的差别分析,管理是指政府等公共权力部门利用行政资源与权力来解决社会问题,进行社会控制的过程;而治理则是政府与企业、社会组织以及民众等公私多个主体之间的合作、协调与互动。详细进行比较,主要包括一些差异:
    第一,从主体来看,治理与管理有着明显的差异。管理的主体绝大多数是一元性的,有管理者和被管理者之分;而治理的主体是多元性的,治理主体一般包括政府、企业、社会组织、民众,是多元治理主体共同就公共事务进行协商协调,促进社会效益最大化。
    第二,从向度来看,治理与管理有着明显的差异。管理的向度是垂直的,是从上到下,上对下的管理,是单向度的;治理的向度更多是扁平化的,既包括从上到下,也有从下到上,更常见的则是平等性的、扁平化的,从中间向左右两边,向上、向下延伸开来、铺展开来,形成网络结构。
    第三,从规范程度来看,治理与管理有着明显的差异。管理因为是一元主体,大多带有一定的随意性,人治色彩明显,规范化程度不高;而治理因为涉及多元主体,基本形成大家共同遵守的规范,规则意识较强,规范化程度较高。
    第四,从资源动员来看,治理与管理有着明显的差异。管理的主要主体是政府,管理所需的资源动员主要来源于政府资源。而治理的参与是包括政府在内的多个参与主体,治理所需的资源动员不仅来源于政府,还来自企业、社会和个人。
    因此,与管理相比较,治理的参与主体更多,改变了政府管理的一元化;治理的向度更扁平化,改变了政府管理自上向下的垂直化;治理规范程度更灵活、更为规则化,改变了行政管理的人为色彩;治理的动员资源更为广泛,改变了仅依靠行政资源管理的方式。从管理到治理,充分反映了经济社会的发展与进步,通过调动更多主体、动员更多资源、采取更为规范、更为网络化的方式来解决社会问题,推动了政府、企业、社会组织以及民众对社会治理的共同参与,从而实现了社会效益的最大化,更多地满足了民众的各种社会需求。

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